生两个极端：要么只有政府，没有社会；要么只有社会，没有政府。两者似乎都是零和游戏。在máo zé dōng时代，中国就是一个只有政府没有社会的典型案例。当时人们在理论上视国家和社会关系为一种零和游戏，在实践上，基本上就不存在任何社会，所有社会个人都被“原子化”，通过各种人身限制，依附于国家和政府。

    另一个极端是只有社会，没有政府。这个极端的典型，最糟糕的情况就是无政府状态，而最好的情况是社会的完全自治或自发的组织。不过，从历史上看，完全自治的社会无论中外都没有出现过。凡是有人的地方就有政府，不管政府以什么样的形式出现。

    在学术界，几十年来，人们对国家和社会、政府和人民之间的关系一直有很多争论。两者之间的关系基本上可以归纳为四种情况：强政府、弱社会；强社会、弱政府；弱政府、弱社会；强政府、强社会。

    很显然，最差的情况是弱政府和弱社会，而第四种情形即强政府、强社会是最理想的。

    中国属于哪一种？很多人肯定会说是“强政府、弱社会”。但实际上，要回答这个问题并不容易。

    一方面，无论在理论还是实践上，中国体现出典型的强政府现象。中国政府很强大，具有强大的社会动员能力来达成其政策议程，似乎能“从容”应对来自社会的各方面挑战。但从另一方面看，中国不仅社会很弱，政府也很弱。政府的很多政策推行不下去，往往停留在字面上。为什么会这样？

    弱社会不利政府

    这和社会弱有关系。社会对政府很难施加影响力，中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策，而弱社会本身更没有力量来实施政府政策。中国政府强大的动员能力来自政治方面的动员。不过，政治方面的动员一旦使用过度，就会产生很多负面效应，其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度更加脆弱。例如法制，法制是任何一个国家制度能力的保障，而中国各种形式的政治动员经常是超越甚至破坏法制的。在很多地方，一些领导人尽管也强调法制，但更热衷于通过政治动员来作政策执行，这使得中国社会法治化目标的实现还遥遥无期。

    很明显，在社会管理方面，人们应当争取的是第四种情况，就是强政府和强社会。国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础；如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。

    那么，如何实现“强政府、强社会”的目标？经验地看，这样一个社会必须是以下三种秩序的共存：

    第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。社会如果没有自我管理的能力，势必什么都要依赖政府。政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效。要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间，这就要求政府放权给社会。政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。此外，政府也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。不过，应当强调的是，社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府要对涉及公共利益的社会领域进行规制。

    第二个层面是政府和社会的伙伴关系。在一些政府必须参与管理的领域，也不见得政府要亲自管理，而是可以委托给社会组织来进行管理，就是说，政府和社会可以是伙伴关系。委托给社会管理可以减少管理的成本，使得管理更加可以持续。

    第三个层面才是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社

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